国务院有关部门进行的土壤污染状况调查显示，我国土壤环境总体上形势严峻、不容乐观，部分地方污染严重。在今年的全国两会期间，环保部部长陈吉宁多次回应土壤污染防治一事。陈吉宁说，我国土污染防治工作基础相对薄弱，没有专门的单行法律，各级政府和有关部门缺乏有效监管的法律依据，亟待立法解决此问题。
对此，党中央、全国人大常委会和国务院高度重视，经中央批准，十二届全国人大常委会将土壤污染防治法列入了立法规划一类项目，由环资委负责牵头起草和提请审议。
“《土壤污染防治法(草案)》3年内10次易稿，有望于2017年出台。”今年两会期间，环保部部长陈吉宁在回应媒体及公众对我国土壤污染防治工作的关切时称，“土十条”编制工作自2013年5月启动以来，已反复修改50多次。
“多龙治土”与修复欠发达并存
中国环境资源法研究会副会长、中国政法大学教授曹明德表示，《土壤污染防治法》立法应以土壤污染治理为主，侧重风险预防，避免原则性规定过多,“立法重心应当以土地流转作为着力点，并借此整合国土、环保、农业、水利等部门的管理力量，理顺管理体制。”
专注环境法研究多年的日本立命馆大学法学博士、杭州师范大学法学院讲师张挺认为，立法不可能一劳永逸地解决已有的土壤污染问题。应该着重强调政府在治理方面的职责,“环境保护不是‘靠大家’，主要是靠政府强有力的监管。”
土壤污染直接或间接地影响到食品和饮用水安全，关系人民群众的切身利益。从国务院有关部门进行的土壤污染状况调查结果看，我国的土壤环境总体上形势严峻，部分地方污染严重。
环保部和国土资源部2014年发布的全国土壤污染状况调查公报显示，全国土壤总点位超标率为16.1%。其中，轻微、轻度、中度和重度污染点位比例分别为11.2%、2.3%、1.5%和1.1%，耕地土壤环境质量堪忧，工矿业废弃地土壤环境问题突出。
从污染类型看，全国土壤无机污染较严重，尤其是重金属污染，有机型污染次之，复合型污染占比较小。林地、草地和未利用地土壤点位超标率分别为10.0%、10.4%、11.4%。与此同时，因土壤污染导致的食品安全事件屡见不鲜，如湖南镉大米事件等。
“我国土壤污染之现状已是惨不忍睹。”张挺认为，我国现有土壤污染问题已是“积重难返，很长一段时间几乎难以治理”，就目前土壤污染防治管理体制而言，多头管理、甚至是多头不管是其主要问题之一。
曹明德表示，我国土壤污染防治管理体制呈现出“多龙治土”的混乱局面,“涉及土壤污染防治监督管理部门繁多，且各部门之间权限划分不清晰。”根据中央和地方不同层级的法律、法规授权，土壤污染防治监督管理部门涉及环保、国土、矿产、水利、农业等部门，这导致在具体土壤事项监管事项上，出现了难以厘清的职能交叉及监测数据不统一问题。这种“统管”“分管”以及分管部门之间未厘清的法律关系，又导致环保部门“统一监督管理”职能在很大程度上被架空、被消解，这造成立法、执法难题。
在曹明德看来，土壤污染防治立法及相关法律规定出台的滞后，导致我国当前土壤污染防治缺乏必要的公众参与环节，以至于科学团体、公民及其他社会组织等社会力量未能广泛参与其中。现行偏重“政府主导”的管理体制，对利益相关者关注不够。
曹明德称，土壤污染防治立法进程缓慢，除与上述原因有关外，还与土壤污染有别于大气和水污染的鲜明特征及我国欠发达的土壤污染修复机制等有关。
土壤污染具有极强的隐蔽性、滞后性，成因更复杂，大气污染物沉降、水体和固废污染物迁移等都可能汇聚到土壤中。土壤污染的潜伏性使得人们很难提前采取科学、合理措施予以防范，其累积性和不可逆性特征又使得污染损害后果极大。但目前我国有关土壤污染治理领域科学基础不完善、土壤污染修复技术欠发达、相关市场机制不足，使其立法难以确立科学、合理的“因应制度”。
同时，土壤污染防治需要巨额资金投入，也使得立法在法律责任设置等方面存在极大难度。目前，立法在法律责任方面，是采用“污染者负担原则”“消费者负担原则”还是“社会化填补机制”方面存在争议。张挺将其概括为“最大的难题就在于法律主体的界定及其职责的划分”。
“司法救济领域的裁判需求对制度规则的供给刺激不足。”曹明德从另外角度分析认为，由于我国目前较少出现类似美国“拉夫运河事件”等大规模的土壤污染致害事件，使其司法领域裁判需求尚未明显显现，即创设土壤污染防治法的刺激有限，导致立法进程缓慢。
侧重污染治理，兼顾预防
《土壤污染防治法》出台将解决哪些问题?全国人大环资委副主任委员袁驷介绍称，要明确政府各部门职责分工，建立完善土壤污染防治管理体制，建立健全土壤污染防治调查、监测标准体系;保障农产品质量安全和人居环境安全等。
张挺认为，《土壤污染防治法》的重要内容是土壤污染防治监管体制与基本制度，尤其是土壤污染调查、评价与风险评估制度，土壤污染信息披露、土壤环境质量标准及土壤污染治理制度等。全国人大代表、河南省委副书记邓凯呼吁，将建立耕地土壤污染防治长效投入机制写入立法。
曹明德表示，《土壤污染防治法》理应成为土壤环境保护领域的基础性法律，可以补充、更新和统筹已有的土壤污染防治相关规定。它应以立法目标为导向，着力构建全面、系统、科学有效的法律制度，侧重污染治理，兼顾预防，预防重心是直接关系食品安全的耕地污染。
“立法应理顺当前不畅的土壤污染防治监督管理机制。”曹明德认为，《土壤污染防治法》首先应结合土壤污染现实特征确立相应的“中央和地方”及“统管部门和分管部门”之间的分权体制，结合相关法律引入立法、司法、社会监督机制，理顺行政授权机制。
同时，立法有必要“设立严格、完善的土壤污染防治法律责任机制”。可以效仿美国《超级基金法》，针对广泛污染责任者，包括潜在污染责任者，设立具有溯及力的严格且连带的环境法律责任和相应的豁免条件;也可以引入土壤环境质量红线、自然资源负债表等法律制度，确立政府及其党政领导干部的土壤污染防治法律责任，健全跨区域联防联控治理土壤污染法律责任承担机制等。
在场地修复机制方面，《土壤污染防治法》可以就建立健全一整套完善的重点污染场地修复机制作出原则性或详细规定，包括污染场地筛选程序(国家重点污染场地修复名录制度)、污染场地潜在责任确定程序以及污染场地的清理程序等。
但在资金管理机制问题上，新法应坚持“互补且多元化的融资原则”，而非单纯的“污染者负担”或“消费者负担”，还应就土壤修复资金的来源作出规定，包括环境税费、财政投入、社会融资等。同时，对这些资金的具体使用范围和程序也要作出规定。
为避免严重且不可逆转之土壤污染损害，立法应确立“土壤环境保护规划、调查、标准制度”“土壤污染管制区制度”“土壤健康质量评估档案制度”等预防性法律制度。在侧重治理的同时强调预防原则，对土壤污染源和被污染土地特征进行有区分的处理。
例如：根据不同的污染源规定不同的制度措施，对水体污染源(地下水和地表水)和大气污染源(大气污染物质沉降)进行区分处理，且要注意与相关领域法律规范进行衔接、配合;应就耕地、建设用地、林地、荒地等不同类型污染土地辅以不同的制度措施，区分对待。
目前，据袁驷介绍，全国人大环资委的土壤污染防治立法工作已开展调研15次，召开研讨会座谈会25次，完成各种发言、简报、会议纪要、论证材料70余篇。参与《土壤污染防治法》起草的武汉大学环境法研究所所长王树义建议，将名字改为《土壤环境保护法》。
曹明德认为，改名可以实现立法重点的转向，由侧重污染防治转为预防与治理兼顾，由单项污染管制转为生态系统综合治理，进而使其成为土壤环境防治领域的基础性法律，并起到统筹其他分散的法律规定的作用，但“重点应放在具体立法理念和制度设计上”。
张挺表示，土壤污染应以治理和修复为重心，兼顾预防。无论是“去库存”的治理为主，还是“供给侧”的预防保护为主，都是环境政策上的问题，环境立法更应当面对现实问题，采取制度化安排，“既要解决历史旧账，又要预防于未然”。
