摘要：本文分析了湖北昌市夷陵区环卫市场化的发展历程，从2007年开始，在城市管理方面推行市场化运作，调动社会资源向社会提供环卫服务。经过七年的市场化进程，相对于传统的垄断作业的方式，呈现出显著优越性。此次调研活动，针对目前发展中所呈现的一系列问题，提出了合理化建议，并总结出一套适合我区环卫作业市场化发展的推行模式。
城市环境卫生是公共卫生的重要组成部分，它关系到城市经济社会的快速持续发展和居民的身体健康。随着城市化进程加快，环卫负担也随之加重，环卫部门出现资金短缺、效率低下、管理困难、服务不到位等问题。2002年，国家计委、建设部、环保总局出台《关于推进城市污水、垃圾处理产业化发展的意见》，引入新公共管理学行政模式，环卫市场化的趋势和框架基本确定，市场化运作也由此成为环卫体制改革的必须之路。
一、对环卫作业市场化改革的现状分析
早在2007年，夷陵区环卫处主动在城市管理方面推陈出新，积极探索，开始推行市场化运作，调动社会资源向社会提供环卫服务。在“三个统一”，即 “统一市场准入，特许经营;统一服务质量，有序竞争;统一作业管理，加快发展”的前提下，先后将小溪塔城区背街小巷42万平方米的清扫保洁作业推向市场，发包给宜昌美城清洁服务公司。随后又将城区和城郊8个农贸市场2.5万平方米的清扫保洁发包给了宜昌达美清扫服务有限公司。城区背街小巷和城郊结合部环境脏乱差，是多年来的环卫管理难题，自从有了专门的公司负责，环境卫生服务水平大大提高。截止到目前，城区已有5家环卫公司负责大街小巷、农贸市场、长江市场、丁家坝、发展大道、经济开发区、东城试验区等区域的清扫保洁，总作业面积达139.9万平方米，清扫保洁市场化率达60.8%。大环卫的发展，为夷陵区创建文明城市和全省城乡统筹示范区提供了良好的环境保障。全区11个乡镇目前也建立起环卫市场化的考核机制，美丽乡村每月检查一次，实现了乡镇村环境统筹发展的良性循环之路。
二、环卫作业市场化存在的问题与分析
夷陵区环卫处经过七年的市场化进程，积累了不少经验，相对于传统的垄断作业的方式，呈现出显著优越性。然而，发展之初带来的问题也不容忽视。
(一)逐步解决环卫作业市场化面临的突出问题
资金投入是否满足需求。加大资金投入，是市场化推进的重要基础。环卫工作是一项公益性事业，与其它企业改革不同，只能靠政府增加投入和科学管理来提高城市环境效益及社会效益。如果只是简单地考虑减人、缩编和缓解财政压力，必然导致公益事业单位服务能力、服务范围、服务质量的下降和萎缩。
规章制度是否完善规范。建立健全配套的规章制度，是市场化推进的重要保障。按照环卫公益性特点，市场化推进必须考虑的制度问题主要在准入和监管两个方面，包括环卫市场准入制度、招标投标制度、运作方法、合同规范、质量标准、经费测算、考评机制、监管制度等。
城区环境是否明显提升。地区环境卫生的不断改善，是市场化推进的主要动力。按照“洁、绿、亮、美、静、畅”的总体要求，市场化作业能否更好地实现这一目标，为居民提供良好的生活环境。
(二)逐步解决企业单位存在的矛盾问题
第一，退休职工医疗保险不到位。《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》第六部分明确规定，退休职工个人不缴纳医疗保险费外，还规定了在单位缴费划人个人账户的金额和个人负担医疗费用的比例给予照顾，但企业单位为了减省资金往往让职工提前离职。
第二，专业能力普遍不高。环卫管理知识(国内外环卫管理模式、环卫管理相关法律法规、行业技术应用现状及发展趋势)、专业技术能力、岗位技能等相对缺乏。
第三，应急突发处理能力不强。环卫行业的突发事件包括自然灾害(暴雨、大雪、高温、大雪)、事故灾难(交通事故、中毒、遗撒、环卫设备损坏、公厕设施损坏)两大类，企业单位缺乏相应的应急预案，责任意识有待加强。
第四，企业单位追求利益最大化，招工相对较少，使环卫工人劳动量增加。工人因劳动强度大报酬低，不愿意长期从事环卫工作，使企业单位环卫人员缺乏，最终导致环卫市场难以健康发展。
第五，作业质量相对较差。企业单位环卫工人较少，清扫任务重，对作业质量要求较低，相对环卫处直管区域较差。
第六，企业单位工人待遇得不到改善。市场化作业是在按量计酬、以质论价、多劳多得、奖优罚劣的分配机制下运行的，但工人加班费、津贴、节假日及医疗保险均没能很好的落实。
(三)逐步解决环卫事业单位机制不活的问题
推行环卫作业市场化关键要解决机制不活的问题，使之与市场经济体制相适应。夷陵区环卫处关于环卫市场化的改革，始终围绕着一个原则：既要让城市整洁干净，又要为政府节约资金。从2007年开始，我区环卫作业逐步走向市场化，目前有140万平方米区域(其中含80万平方米大街大巷)发包给企业单位，按 200名左右清扫工人预算每年包干费618万元;而我区环卫处负责的90万平方米主要街道区域，大约也是200名清扫工人，但每年仅工资福利的预算达到 700万元。同样是从事环卫作业，企业单位的目光始终盯住市场的需求，不仅按标准完成作业任务，而且作业范围不断的扩大，开拓新的服务领域。企业单位在市场机制的调节下，依靠自身的力量通过技术创新、管理创新、提高劳动生产率，降低了生产成本，一定程度上为地方财政节约了经费。改革最主要目的是让长期在计划经济体制下由政府供养的环卫事业单位，在市场经济的体制下学会自己生存的本领，与此同时建立和培养一个充满生机与活力的环卫作业市场。
三、推进环卫作业市场化顺利进行的建议
为了全面总结市场化以来的经验教训，更好地推进环卫作业市场化，我们开展了此次调研活动，按照总结成果、发现问题、借鉴经验、寻找思路、探索对策的方法，总结出一套适合我处实际发展的市场化推进模式，重点在针对目前的问题提出相应的合理化建议。
(一)引入竞争，加强考核
2007年以前，环卫事业由政府独家包揽，一方面经费严重不足，另一方面又存在大量的浪费，如机构臃肿，人浮于事，机械设备利用率不高等。2007 年，随着“三城联创”的机遇，城市骨架不断扩大，加大了环卫的投入，新增面积进行了市场化运作，引入了竞争，加强了考核，使马路更加干净了，政府的投入也发挥到更好的效益。环卫服务是一项“清洁城市造福人民”的公益事业，我们要了解市场经济机制在环卫作业领域不能充分发挥的特殊性。环卫作业市场化的结果使环卫单位将政府经费使用效益进一步提高，同时使政府从那些应该由环卫企业负责的、具体的、杂乱的事务中脱身，集中精力投入到宏观管理上来。
(二)政府“看守”，市场调节双管齐下
管理环卫作业市场必须采取政府管理和市场调节相结合的方法。有不少人认为现有环卫作业市场化以后，环卫管理部门只需要负责招标，按合同检查作业质量按质付款即可，其余的事情则由市场来解决。其实不然，环卫事业公益性很强，属于公共经济的范畴。这一特点决定了它不同于一般生产企业，首先环卫服务范围涵盖全区，服务对象囊括全区各类机关企事业单位和城市居民，环卫服务已经成为各单位和居民的每日生活“必需品”，环卫作业过程看似简单，但组织协调过程相对复杂，不仅需要环卫行业协会通过各种行规加强纪律，而且需要政府对社会各方面进行协调。其次环卫作业市场完全放开反而会损害公众利益，公用产品的买方是政府，政府必须组织编制环卫发展规划，建设充足的环卫设施为环卫作业公司服务。因为环卫作业企业生产的是公共产品，其生产手段和产品质量与城市形象密切相关，充分体现一个城市的经济发展实力和居民生活水平，按照经营城市的理论理解已经成为城市的一种无形资产。作为企业总是追求企业利益和眼前利益，千方百计以最小投入获得最大回报，城市利益和城市形象不能成为其决策依据。政府必须制定相应措施，提高进入环卫作业市场的门坎，规定机械化作业比率及制定相应扶持政策，促使企业把目光转向长远利益并加大投资力度，促进环卫企业单位整体作业水平不断提高。
四、小结
根据区域实际探索适合自身发展的环卫市场化之路。夷陵区属三峡坝库区，2002年政府安置三峡移民时，一批既没技术又没知识的四零五零人员被安置在环卫处做环卫工人，并为他们购买社会保险。2007年环卫市场化改革时，为了这批人员能生活稳定，主城区近80万平方米范围的清扫保洁和清运作业没有实行市场化改革，这批被安置的环卫工人仍然由环卫处实行管理考核。现在回头看，决策是正确的，一方面，保证了区域的政治稳定，让这批工人在环卫岗位上工作至退休，无后顾之忧;另一方面，由于主城区范围人员安排充足，机械化程度较高，一直保持着高质量的作业标准，很多来我区考察的领导和交流的客人都赞叹夷陵区干净整洁，甚至比一些大城市的环境都要好，这也为夷陵区的经济社会发展提供了软实力。环卫行业的特殊性决定了市场管理的特殊性，借鉴国内各大城市区域环卫作业承包方式，用经济利益吸引企业，同时对从业人员、企业双管理、双约束，保障突发事件的应对。部分环卫作业市场化，使环卫作业单位与该行业的社会企业有了竞争力，调动了双方的积极性。
