城市生活垃圾无害化处理工程，直接为社会大众服务，为城市创造良好的环境，属社会公益性事业。随着我国社会主义市场经济的逐步建立和完善，为促进我国城市垃圾处理设施建设，2002年6月，国家计委、财政部、建设部、国家环保总局联合颁发了《关于实行城市生活垃圾处理收费制度促进垃圾产业化的通知》(计价格[2002]872号)，要求“各地要充分发挥市场配置资源的基础作用，拓宽投融资渠道，改善投资环境，鼓励国内外资金，包括私营企业资金投入垃圾处理设施的建设和运行，最终建立符合市场经济要求的垃圾处理运行机制，解决当前垃圾处理能力不足所造成的环境污染问题”。生活垃圾处理问题越来越受到重视，逐步进入经济学研究的视野。
一、提高城市生活垃圾处理效益的必然性
生活垃圾处理的方式很多，纵观国内外主要有填埋、堆肥、焚烧、热解、生化、填海、堆山造景和综合利用等，各城市根据垃圾成分、经济发展水平、自然条件和传统习惯等选择垃圾处理方式。各城市虽然采取的处理的方式不同，但最终都会向无害化、资源化、减量化方向发展，并首先以无害化为基本的最终目标。垃圾无害化处理需要巨额资金，随着城市人口和垃圾量的猛增，垃圾处理费用呈几何数目增加，其经济效益问题日益受到重视。
(一)城市生活垃圾总量逐年增多。
根据发达国家和香港等亚洲城市经验，人均垃圾产量在某阶段以前逐步上升，到这一阶段逐渐稳定并稍有下降的趋势，最大产量可控制在人均每天1.4 公斤以下。据统计资料显示，1998年广州市总人口694.3万，人均日产垃圾0.73公斤，日产生活垃圾4584吨;2008年广州市总人口过1000 万(含流动人口)，人均日产垃圾0.95公斤，日产生活垃圾达9776吨。目前广州市生活垃圾仍处于增长期，有关资料以2010年为基准年，预测2020 年广州市人均垃圾日产量将递增至1.40公斤后基本保持不变，日产生活垃圾总量将增加到18280吨。
(二)垃圾处理费用逐年增大。
造成垃圾处理费用大幅度上升主要有以下原因，一是垃圾处理标准规范化，由原来的简单处理提高到无害化处理。近年来，各城市都加强垃圾的管理和处置、处理，城市垃圾无害化处理率逐年提高，垃圾无害化处理无论是卫生填埋还是焚烧等方式都耗资巨大。二是随着生活水平的提高，垃圾产量逐年增大，达到稳定状态还需要相当长的时间，垃圾总产量增加促使垃圾处理费用不断随之上升。三是现有的垃圾处理设施超负荷运转，难以满足日益增长的垃圾处理需要，日常维护费用增大。
(三)大型垃圾处理设施建设滞后。
由于建立稳定的堆肥市场较困难，城市生活垃圾处理主要采取填埋和焚烧两种方式，建设垃圾卫生填埋场和焚烧发电厂耗资巨大，垃圾处理设施建设基础薄弱，历史欠帐多。要满足城市未来生活垃圾处理的需要，各城市还需要筹措巨额资金，抓紧兴建大型垃圾处理设施项目。通过大型垃圾处理设施建设，使城市生活垃圾处理事业走上健康发展的轨道。
(四)垃圾填埋场封场后的维护成本高。
垃圾填埋场填满封场后二十年内，填埋后的垃圾产生的大量污水和沼气仍不安全并污染环境，需要收集处理。目前全国有超过5000座非正规的填埋场和卫生填埋场，已有大量的填埋场填满封场，每个场每年都需要安排大量的人力物力进行维护。
二、填埋和焚烧两种垃圾处理方式的效益对比分析
根据近三十年的城市生活垃圾处理经验，通过对生活垃圾焚烧发电、卫生填埋和生化处理等处理方式的反复论证和比对，基本确定了卫生填埋和焚烧发电两种主要处理方式，它们各有优缺点。
(一)卫生填埋处理方式的效益分析。
1、垃圾处理设施建设费用。以广州市兴丰生活垃圾卫生填埋场为例，该场设计填埋库容约有2017万立方米，设计处理规模为每天2000吨，设计服务年限为22年，总投资为6.8亿元。照此计算，平均每吨垃圾卫生填埋处理设施的建设费用约为42.34元。
2、垃圾处理营运费用。卫生填埋场建成后，垃圾进入填埋场后需要大量人力物力进行处理作业。以广州市兴丰生活垃圾卫生填埋场为例，该场占地面积达45.17万平方米，日常约需要120人进行填埋、污水处理和各项维护及管理作业，2007年该场营运经费总额约为7200万元，全年处理垃圾240万吨，平均每吨垃圾的处理营运费约为30元。
3、填埋场封场后的复绿建设和日常维护费用。垃圾填埋场填满后，需要进行复绿，埋在地下的垃圾产生的污水和沼气还需要再收集处理二十年后方才安全。广州市兴丰生活垃圾卫生填埋场设计处理规模为每天2000吨，但从2002年8月投入使用后就超负荷运转，现日接收处理垃圾8000多吨，超出设计处理规模3倍，使用寿命从设计的22年降为8年，2010年底填满后不断挖潜扩容。据测算，该场封场复绿一次性建设费用约为9400万元，封场后第一年处理污水和沼气等维护费用需要经费700万元，以后逐年可能会有所减少，二十年总计需要约为1亿元，平均每吨垃圾封场后的复绿和维护费用约为12元。
4、土地资源成本巨大。填埋场建设需要大量的土地资源，填满复绿后除了用于绿化外，不能用作其他功能，土地再生性在一百年内基本上不再具备。填埋场填满后，建设新的填埋场需要重新征地。
5、垃圾资源浪费巨大。生活垃圾被称为是放错了位置的资源，城市生活垃圾含有大量有机物，据2003年抽样调查，广州市生活垃圾湿基低位热值已达到5500—6000kJ/kg。按照《城市生活垃圾处理及污染防治技术政策》的规定，已经达到采用焚烧方法进行处理的要求。据统计，去年全国白白填掉垃圾约有12000多万吨，除沼气因极具危险性进行收集回收发电外，基本上没有进行回收利用。沼气发电设施需要政府进行配套建设，沼气发电收入仅够维持设备运转和日常维护。
6、环境潜在影响大。卫生填埋场作为一个大型的污染源，渗沥液和重金属等都可能影响环境，为防范渗沥液下渗对地表水系造成污染，需要对维护环境进行投资，消除潜在威胁。广州市兴丰生活垃圾卫生填埋场建设时，考虑到其可能对下游的金坑水库造成污染，金坑水库为当地的饮用水源，广州市与当地达成协议，从广州专门铺设一条长达38公里的自来水管道到当地，工程造价达1.4亿元，并永久为当地居民提供清洁自来水。
(二)焚烧发电处理方式的效益分析。
1、垃圾处理设施建设费用。以广州市垃圾焚烧发电一厂为例，该厂设计处理规模为每天1000吨，设计服务年限为30年，总投资为7.25亿元。照此计算，平均每吨垃圾焚烧发电处理设施的建设费用约为66.21元。
2、垃圾处理营运费用。垃圾焚烧发电营运成本较高，以广州市垃圾焚烧发电一厂为例，2007年该厂正式营运第一年费用为4800万元，年处理垃圾35万吨，平均每吨垃圾的营运费用为138元。但该厂用垃圾焚烧发电收入也达5000万元，发电收入与营运费用基本持平。
3、垃圾焚烧发电厂停止使用后的费用。垃圾焚烧发电厂一般设计使用年限为30年，我国垃圾焚烧发电起步较晚，上世纪90年代深圳建成我国第一座垃圾焚烧发电厂，以后上海、北京、广州、宁波、珠海、佛山等城市纷纷建设垃圾焚烧发电厂。垃圾焚烧发电厂达到使用年限停止使用后，环境污染问题也随之消失，不会产生新的污染，所以也不会产生后期的维护费用。设备设施进行维护或更新后可重新使用。
4、土地资源成本小。垃圾焚烧发电厂与卫生填埋场相比，占地面积要小得多，以广州市为例，广州市垃圾焚烧发电一厂日处理垃圾3000吨，占地面积仅10.17万平方米。与占地面积45.17万平方米的广州市兴丰生活垃圾卫生填埋场相比较，仅为其面积的22.5%。焚烧发电厂达到使用年限后，土地并无损害，可改作其他用途，也可在原址继续进行垃圾焚烧发电项目，无需重新征地拆迁，原有设备设施可以重复利用，大大节约建设成本。
5、垃圾资源浪费小。当城市生活垃圾的有机物含量较高，热值达到一定水平时，白白填掉就会浪费资源。垃圾热值大于3347kJ/kg时便可焚烧，但需添加辅助燃料才可以维持稳定燃烧;当热值大于4174kJ/kg时，垃圾就有可能不加辅助燃料，在高温下燃烧。我国制定的《城市生活垃圾处理及污染防治技术政策》规定，垃圾的热值大于或等于5000kJ/kg时，才可以采用垃圾焚烧处理。大部分城市生活垃圾热值已达到国家制定的标准，可以采用焚烧处理。
6、环境潜在影响逐步减小。垃圾焚烧对环境的影响主要是垃圾焚烧会产生二恶英类物质，这类物质属强致癌物，生成了以后在自然条件下极难分解，且能通过土壤、动植物等媒介进入人类的食物链，危害人类的健康。在上世纪90年代，世界上许多著名的环保产业企业投入大量的力量开发焚烧技术和设备，对焚烧工艺进行研究改进、改善焚烧炉和烟气净化系统，焚烧工艺和设备日益成熟、先进，主要设备与附属设施已基本定型配套，烟气中的二恶英的含量大大降低，对环境的影响也大大降低，在国外垃圾焚烧技术日益广泛应用。广州市垃圾焚烧发电一厂建设起点高，采用了德国的先进技术和设备，烟气中的二恶英的含量仅为 0.049Ng，对环境的影响非常小，远远低于国际安全标准0.1Ng(欧洲)，比我国的1Ng的标准更低。
(三)广州市生活垃圾两种处理方式经济效益比较
通过对广州市生活垃圾卫生填埋和焚烧发电两种主要垃圾处理方式的经济效益比较分析，可以分别计算出每吨垃圾的相对准确的处理费用。广州卫生填埋法每吨垃圾处理费用包括填埋场建设费(42.34元)和营运费(30元)，共72.34元。而焚烧发电法每吨垃圾处理费用包括焚烧厂建设费(66.21 元)和营运费(138元)，而每吨垃圾发电平均收入(143元)，总共每吨垃圾处理费用为61.21元。根据计算，仅从建设、营运支出和收入比较来看，其实焚烧发电比卫生填埋每吨节省11.13元。而且从土地资源和环境影响等方面来看，焚烧发电比卫生填埋有更大的优势。目前，焚烧发电法的不足主要是设施建设的一次性投入大。
三、两种垃圾处理方式的比较结论
根据对两种垃圾处理方式几个主要方面的分析比较，我们基本上可以得出以下结论。
(一)卫生填埋法
建设资金相对较少，大型垃圾填埋场可采取分区建设，逐年进行投资建设，如广州市兴丰生活垃圾卫生填埋场，共分四个填埋区先后建设，营运费用也相对较低。但该法浪费大量的土地资源，垃圾资源回收利用率低，停止使用后需要大量的后续渗沥液处理费用，对环境潜在影响较大。往往需要远离城市中心区和发展地带以及人口稠密地区，垃圾运输成本高。
(二)焚烧发电法
建设资金相对较大，需要一次性进行投资，完全建成后才可投入使用，营运费用与卫生填埋法相比较，相对较高。该法节约土地资源，基本上对土地不造成影响，垃圾资源回收利用率高，垃圾焚烧发电收入可观。该法燃烧过程易造成大气污染，尤其是二恶英等微量剧毒物，但可通过技术进步逐步减少烟气对环境的潜在影响，人们消除对该法的疑虑后，垃圾焚烧发电厂可建在城市市区，节约垃圾运输成本。国外许多垃圾焚烧发电厂都是建在市区，如新加坡和许多欧洲城市。
根据对城市生活垃圾处理的经济效益分析，我们不难得出结论：选择垃圾焚烧发电为主要方式是最为有效地解决城市生活垃圾处理的最佳方案。加快和扩大城市生活垃圾焚烧发电项目建设速度和规模，即可节约垃圾处理经费，又可避免不断建设大型垃圾填埋处理设施的恶性循环，使城市生活垃圾处理走上健康发展的良性轨道。
作者单位：广州市城管委(执法局)空港经济区分局
