国家发改委、环保部、国家能源局日前印发了《关于在燃煤电厂推行环境污染第三方治理的指导意见》。业内人士表示，有关部门在燃煤电厂推行环境污染第三方治理，有望给相关环保企业带来利好。环保企业与第三方治理到底是什么样的关系，第三方治理背后又暗含着怎样的深意?
新《环境保护法》实施以来，中国生物多样性保护与绿色发展基金会在全国范围内开展了多起环境公益诉讼案。除一例外，在其他案子公开的第一时间内，不是被起诉的污染企业，而是当地政府相关负责人找到基金会沟通。这看似奇怪的现象却合乎逻辑，因为上述地方政府在履行《环境保护法》第一章第六条规定的其法定责任：地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责。这也正可以解释，为什么环境保护部近年来就地区环境污染约谈的大都是地方政府主要负责人。
2015年12月4日，中国绿发会因提起腾格里沙漠污染环境公益诉讼案件，荣获CCTV2015年度十大法治人物。
面对严峻的污染形势，2015年初，国务院办公厅发布《关于推行环境污染第三方治理的意见》(下称《意见》)，使得全国推行第三方治理的热情空前高涨，个别地方甚至有了凡污染治理皆须第三方的意味。
第二方即政府方很负责，第三方即环保企业更是非常积极，第一方即污染责任方却常隐身不见。比如，在上述多起环境公益诉讼案中，没有或极少有被诉企业主动找基金会联系。而《环境保护法》第一章第六条还规定，企业事业单位和其他生产经营者对其所造成的损害依法承担责任。也就是通常说的，“谁污染、谁治理”和“谁污染、谁出钱”。
“谁污染，谁治理”是一个什么原则?
2015年1月，全国工商联环境商会秘书长骆建华在接受《第一财经日报》专访时表示，工业污染成为我国环境污染主要根源的原因主要是我国工业污染治理依然沿用“谁污染、谁治理”的思路，由排污企业自行解决治理问题，难以从宏观和长远的角度建立有利于环境保护的自我约束机制。同时，受经济实力和技术水平等因素制约，难以做到每个企业都能建设污染治理设施，即使建成了往往也不能正常有效运行，严重影响污染治理效果。桑德集团董事长文一波在2014年接受《中国环境报》采访时也表达了同样的意思。
“谁污染、谁治理”本是明确污染责任的原则。而一部分力推第三方治理的人士把“谁污染、谁治理”解读为字面上的污染者“亲自”治理。污染责任方需要治理不达标的排污或造成的污染，通常有两种情形：(1)认为自身有技术能力，花钱依靠本单位技术力量;(2)认为自己没有技术能力，花钱雇用专业治理单位。不论“亲自”还是第三方，治理是要花钱的，这就引申出了“谁污染、谁出钱”或“污染者付费”。中国人民大学环境学院院长马中曾指出，“污染者付费”的目的就是污染者治理。
中国人民大学环境学院院长马中曾指出，“污染者付费”的目的就是污染者治理。
“谁污染、谁治理”比“污染者付费”更为基本和深刻，因为，污染责任并不仅是付费解决那么简单。
制度机制创新、创造性提出解决问题的办法本是好事，但是歪曲理解相关概念往往会南辕北辙。类似错误理解还包括“谁受益、谁出资”,其本意是谁从使用了或污染了环境中受益，谁负责出钱治理。现在，却把“受益”理解为治理的受益，具体在土壤修复上就是治理后土地开发的受益。
我国环境污染的主要原因
工业污染是我国环境污染魁首，一是因为我国近几十年飞速的工业化、城镇化和粗放生产方式导致工业污染物排放量大;二是因为环保执法监管缺乏硬度，“谁污染、谁治理”和“污染者付费”在我国始终没有得到较好的落实。
就其原因，马中谈到，国内一些研究机构和研究者普遍担心的是污染者的承受能力，不仅是经济主管部门，包括环境保护部也一直持这种观点。
污染治理最大利益相关方的第一方被遗忘或忽略了。以土壤地下水治理为例，环境保护部就相关政策、标准和技术公开征求意见时，征求意见单位名单包括其他相关部委、各地政府、部属科研单位、高等院校、相关治理单位等，却很少见到相关工矿企业。
以土壤地下水治理为例，工矿企业很少出现在相关政策、标准和技术公开征求意见单位名单中。
过分强调第三方治理会引起监管混乱
2015年7月，国家发展和改革委员会在对全国工商联《关于加快推进环境污染第三方治理的提案》的答复中表示，已向中央改革办报告，建议全国人大在修订有关环境保护的法律时，明确企业采取第三方治理方式出现因第三方治污企业原因造成违法排污的，法律责任转移到合同约定的第三方治污企业身上。
这个转移是极其危险的。污染主体责任永远是排污方的，这一点在《意见》中也是明确的。因第三方治污企业原因造成违法排污或污染的，应追究第三方承担的合同约定责任和其他相关法律责任，但绝不能转移污染责任。如果排污企业因支付了治理费用就甩脱污染责任，就不受法律约束和环保部门监管，那必将引起混乱，而不仅仅是增加政府监管执法成本。
就污染责任来说，政府监管的只能是污染责任方。第三方的具体治理在监管方看来应视为污染责任方的行为，并按照委托合同对污染责任方负责。江苏省泰兴1.6亿环境污染公益诉讼案的判决就是很好的例子。污染责任方负起责任发挥积极作用，不仅是对环境和法律负责，更是对自身的利益和生存发展负责。完全依靠第三方治理，到头来吃大亏的只能是污染责任方自己。因此，污染责任方必须选好、管理好第三方治理，想以低价招标或发包治理项目来摆脱污染责任的，应三思而行。
江苏泰州“1.6亿”环境公益诉讼案
忽略污染责任方不利于提高治污技术
污染排放治理存在边际成本递减效应，对于体量较小、利润较薄的工业企业，采用专业的第三方治理，避免因污染防治投入增大企业负担，可以降低治污成本，提高治污效率，确实是合理之选。
但是对于一部分生产规模大、排污量大、效益好的工业企业，技术、人员、资金储备都不是问题，而且工业企业非常熟悉自己的生产工艺，在治污技术研发和设施建设方面比第三方治理企业有优势，加上这类企业排污量足够大，自己治污是划算的，甚至还可以藉此开拓新的业务板块。比如我国五大电厂在脱硫脱硝上的明显优势，以及中国中车在分散式污水处理方面的优势。
五大电力集团在脱硫脱硝上有明显优势，我国要充分发挥国内工矿企业解决污染问题的能力或潜力。
值得注意的是，发达国家的环境治理技术很多是由污染责任方研发并实用化的，以土壤修复技术为例，土壤气抽提技术最早就是壳牌石油公司研究提出，生物通风技术则由美国空军研发而成。因此，我国要充分发挥国内工矿企业解决污染问题的能力或潜力。
反观我国环保企业普遍规模较小。骆建华向媒体透露的数据是我国有2.4万家环保企业，上市的70多家，但没有规模达到百亿的。企业规模太小就没精力专注于技术研发和升级。桑德环境资源股份有限公司是我国市值最大的上市环保公司之一，最近就被爆出因研发投入不足而被取消高新企业的资格。
第三方治理的环保企业并不能代表整个环保产业，工矿企业自行开展的污染治理也是环保产业的一部分。纵观世界污染防治的发展历史，治理技术进步并不是依靠重复的低水平的第三方治理，而是依靠严厉的标准和严格的执法。至于治理企业体量增长，不过是产业发展顺其自然的结果而非促进产业发展的原动力。
过度推行“污染者付费”会导致排污企业缺乏清洁生产动力
排污企业和第三方治理企业签订合同后，如果排污企业在合同期内通过改进工艺减少了污染排放量或降低了排放浓度，仍按合同需支付的治理费用不变，不仅造成原有治理设施浪费，污染责任方还不能从中获益。那么，排污企业改进生产工艺的动力和行动将受到合同周期的制约。
虽然《意见》明确，第三方治理取得的污染物减排量，计入排污企业的排污权账户，由排污企业作为排污权的交易和收益主体。但是，我国排污权交易尚处在试点阶段。环境保护部环境规划院副院长王金南指出，健全的法律法规、透明严格的监督执法体系、计量准确的排放数据以及严厉的惩罚是实行排污权交易的关键。要做好这些显然还需假以时日并多加努力。排污权交易对工业企业的吸引力也因此有待进一步论证。
环境保护部环境规划院副院长王金南指出，健全的法律法规、透明严格的监督执法体系、计量准确的排放数据以及严厉的惩罚是实行排污权交易的关键。
排污企业作为污染治理的责任主体，理当有自主权决定是否交由第三方治理。《意见》也明确提出，要坚持市场化运作，充分发挥市场配置资源的决定性作用，尊重企业主体地位，避免违背企业意愿的“拉郎配”。
十八大以来，党确定了五位一体战略布局和五大发展理念。过去那种只注重效率的发展模式必须同生态文明建设和绿色发展相结合，并在发展中解决污染问题。重视污染企业的作用不是搞环保主义，而是为了企业、产业乃至国家更好更绿色的发展，把扭转环境污染形势的宝押在第三方治理上无疑是舍本逐末、缘木求鱼。
本文刊发于2016年1月12日《中国环境报》，有改动。
高胜达 中国环境修复研究院院长
