自2014年下半年新一轮PPP规范运作以来，作为国内深耕PPP的专业咨询机构，济邦咨询公司先后参与了多个水环境领域的PPP项目，其中5个项目成功入选国家财政部第二批示范项目。在这些水环境项目的探索过程中，存在着一些问题与困难。现结合若干个相关项目实践经历，对于整个政府采购过程中遇到的些许问题，做如下梳理和总结，并提出初步解决建议。
问题1：项目采购时间进度安排不宜过紧
地方政府在做各类PPP项目时往往都有一种偏浮躁的工作心态，水环境治理项目亦不例外。以我司提供全程咨询服务的某知名水环境治理PPP项目为例，由于该地区政府在本项目实施初期就明确了春节前必须完成社会投资人选定的阶段性工作目标，项目自2014年12月上旬实质启动PPP项目准备工作至2015年2月初选定拟合作的社会投资人，前后历时仅2个多月。这与传统PPP项目的正常时间安排相比，可谓“快速、高效”。尽管在此期间内，当地政府及有关部门、项目实施机构以及第三方咨询顾问均投入了大量工作时间和精力，但由于本项目前期采购需求不明确、边界条件不确定，采用的又是全新的竞争性磋商采购方式，无论从实施方案的编制还是到采购程序的安排都需要反复讨论和研究，过短的时间进度安排难免会造成考虑问题不周、项目条件设计有失公平等，可能会为将来项目执行和移交阶段埋下隐患。
建议：PPP项目与传统的政府工程项目不同，往往存在建设内容复杂、合作周期较长、风险变数较大等特点，客观上需要花费一段较长的时间来完成整个项目的采购工作。因此建议地方政府应尽量避免“限时速成”的项目安排，真正将项目全生命周期的运营和风险结合考虑，夯实前期基础工作，以达到“磨刀不误砍柴工”的效果。另外，从国家PPP政策制定层面上，建议考虑地方政府实施PPP项目的情况，对PPP项目的准备期和采购工作期限进行约束，以确保PPP项目实施效果。
问题2：采购方式选择不可“主观化”
对各类市政公用项目，过去政府往往习惯于公开招标。然而，水环境类项目中像黑臭水体治理项目，政府事先可能都没有想好预期的治理成效，但也可能想当然地倾向于按“铁律”采用公开招标方式。
建议：对于合作内容单一的水环境治理项目，公开招标方式比较适用。但对于同时包括河道整治、截污、生态、沿岸景观、污水厂、海绵城市示范工程和信息监控工程的复杂项目，可优先考虑竞争性磋商方式。该方式实际上相当于把竞争性谈判前半段和公开招标后半段结合起来，也即在项目边界不清晰的情况下，可以首先通过磋商来明确政府的采购需求。待磋商完成，形成一个相对原来而言清晰明确的采购文件，再让所有投资人在此基础上综合报价和接受评审。
题3：绩效指标设定需专业技术性支持
一方面，水环境项目绩效指标体系复杂，细化指标种类可能达百余项。是不是仅是与“水”直接相关的指标才可以纳入考核对象的范围?与“水”直接相关的指标中，是不是所有的、但凡是水环境考核范畴的指标都得包括进来?如果不是，究竟哪些应当包含进来是水环境PPP项目设定绩效指标时无法绕开的问题。另一方面，PPP项目讲究“按效付费”，即根据政府方对项目公司的运营维护绩效考核结果来酌情付费。社会资本对于“酌情付费”的接受前提则是政府方设定的绩效考核指标不仅应当科学合理，而且应当可以实现(付诸实操)。
建议：第一，确定一个技术导则来明确项目的考核指标，这个技术导则最好是国家层面的，如无，地方政府层面可制定地区治理标准技术导则，这个技术导则应针对水体现状而定，不同现状的水体分别制定治理成效的考核指标体系，最好将治理成效的阶段性和考核要求的渐变性相“挂钩”。第二，政府方环保部门/水环境治理项目行业主管部门+专业第三方技术顾问(政府方聘请)共同沟通确定，由于水环境治理项目的专业性相对一般市政房建类项目要求要高得多，强烈建议聘请技术顾问，且技术顾问应在项目采购阶段之初尽早“入场”。第三，绩效考核指标体系中的指标要包括能够反映整体服务效果及服务成本的单一指标，所有指标形成的体系也应综合性地反映建设期的投入-固定资产投资、运营期投入-服务成本以及合同时间长短及项目融资成本等。
问题4：水环境治理类PPP项目的税务处理亟待明确
自财政部78号文颁布后，项目公司对由此可能增加的30%增值税非常担忧，尽管目前已落地的项目尚处于建设期，并未立刻产生此项税负，但该问题是未来一两年(部分项目开始进入运营期)内就必须解决的问题。
建议：财政部联合国家税务局尽快启动相关研究，并发文明确。
问题5：评审专家选择及评审前安排不可轻视
其一，评审专家“从哪里来”的问题。水环境PPP项目通常具有一定的复杂性和跨部门性，项目评审考虑的因素较多，一般包括商务报价、建设方案、运营方案、移交方案和法律方案等，涉及到财务、技术、工程管理、法律等专业知识，因而需要多个不同专业领域的专家对项目相应文件进行评审。案例项目中，对于评审专家的来源，是实施机构自主选择还是从省级专家库随机抽取，项目采购机构和地区招采部门均感觉不知所措。其二，所选专家是否“适格”的问题。尽管一些项目最终选择从省级专家库抽取，但评审专家大部分为政府官员，还有个别高校退休教授、律所律师，其中不乏对PPP不甚了解的，甚至部分专家思维仍习惯停留于传统BT模式，如何满足PPP项目的评审要求，有待深入研究。其三，专家的项目信息“接触度”与评判科学性问题。评审专家一般在项目评审前一周内确定，且直至评审当天方开始接触和了解项目详细信息。时间过短，易造成评审出现偏差。
建议：第一，建议以省为单位，各省尽快建立PPP专家库，专家库内的专家确定方式可以为：在全国范围内接受财务、技术、工程管理、法律等专业人士以及资深PPP咨询从事人员的自我推荐，要求自荐人员提供推荐原因、过往经验、相关荣誉等必要材料。第二，建议财政部等国家有关部委对评审专家的确定时间和采购文件信息提前“供给”预留充足的时间(如5个工作日或7日左右)，保证专家们评审时“心中有数”，专心评审，而不是临时花费大量时间浏览和获取项目基本信息和评审要求。
问题6：财政预算支出保障承诺须及时提供
尽管一些项目PPP协议中约定了政府应将合同项下的付款义务纳入财政预算并由人大出具相关决议，但有些项目直至项目公司融资完成时，政府方依然未能提供该等文件。因此，由于财政预算保证未能及时提供，增加了融资过程中项目公司与融资机构的沟通成本。
建议：国家有关部委应进一步强化财政预算保障要求，如将该等要求“硬性化”，作为项目签约的必要前提，如项目签约时仍未提供，社会资本方将有权向政府方索取一定的赔偿，或者，项目公司有权在该等支付保障提供前不予开工建设。
问题7：监管能力建设亟待加强
在项目建设和运营过程中，需要项目实施机构和其他相关行业管理部门联合监管，包括事前、事中和事后的监管。事实是，目前大多数地方政府对于PPP项目的监管能力欠缺，水环境PPP项目监管亦不例外。一方面，地方政府及政府各部门一般倾向于认为，项目监管是项目实施机构(水环境项目中一般是城市河道管理部门或环保部门)“一人之责”。另一方面，项目实施机构大多由于自身“PPP监管”经验缺乏也“倍感压力”。项目监管有落入“虚空”之嫌。
建议：第一，地方人民政府或PPP主管部门牵头，尽快加强在PPP人才队伍、机构设置、PPP项目基本监管制度、监管实施要求与问责等方面的能力建设(必要时需聘请第三方机构提供支持);第二，PPP项目所在行业主管部门在地方政府制定的PPP项目基本监管制度框架下，搭建行业PPP项目监管架构，落实监管人员、明确监管考核方式(监管负责人的监管结果纳入政绩考核)和建立监管失职问责制(或可考虑终生追责制)。
