11月11日，浙江省委书记夏宝龙在省委办公厅《浙江信息》(专报、第60期)刊登的《诸暨市签下PPP模式首单破解至污水资金难题》上作出批示，要求在全省推广。诸暨市利用PPP模式推动浣东再生水厂建设，激发社会投资潜力，拓宽“五水共治”融资渠道，提高项目建设管理水平，取得积极成效。
一、项目简介
诸暨市浣东再生水厂PPP项目是诸暨市首个PPP项目，列入省财政厅第二批PPP推荐项目。项目选址于诸暨市浣东街道萝山新村、汤家店村，总用地面积4.78公顷，总投资5.50亿元，其中一期投资4.73亿元，特许经营期30年(不含1.5年建设期)。浣东再生水厂采用全地下双层加盖的方式建设，面上景观型，选用“A2O+MBR”工艺，进水主要为生活污水，出水达到地表Ⅳ类标准，土建按总规模15万吨/日一次性建成，设备按近期8万吨/日规模采购安装。
项目于2015年7月15日完成政府采购程序，中选社会资本方为北京碧水源科技有限公司。目前，诸暨市政府已与北京碧水源科技有限公司签订PPP项目合同，并授权市水务集团与北京碧水源科技股份有限公司签署项目合资协议，共同出资设立诸暨浣江碧水环境科技有限公司，承担项目建设运营。项目公司组建后，诸暨市政府授权市住建局与项目公司签订特许经营协议。目前项目公司在抓紧完善前期工作的同时，开始积极筹备施工建设工作。
二、健全PPP工作机制
组建领导小组。诸暨市政府成立推广PPP模式工作领导小组，由市政府主要领导担任组长，分管市领导为副组长，发改、财政、国土、建设等部门为成员单位。领导小组负责协调相关职能部门、建立健全PPP相关政策制度、建立PPP项目库并推介PPP项目等。领导小组办公室设在市财政局。
优化工作方案。诸暨市政府制定《推广运用政府和社会资本合作(PPP)模式实施方案》，进一步明确工作流程、重点任务和保障措施，确保PPP项目顺利实施。
明确部门分工。财政部门牵头组织开展项目识别和评估，组织实施物有所值评估和财政承受能力论证，加强财政资金预算管理，防控财政风险。发改部门负责定期筛选潜在项目，安排前期工作计划，配合项目实施机构完成项目立项、审批等前期工作。项目实施机构代表政府选择社会资本开展PPP合作，签订PPP合作协议，参与项目设计、建设和运营，进行绩效评估和项目监管。国土、规划、审计等部门配合项目实施机构完成项目相关审批工作，履行监督管理职责。
三、提升项目实施质量
(一)完善项目管理架构
诸暨市住建局。PPP项目实施中，政府一般指定有关职能部门或事业单位作为项目实施机构，负责项目准备、采购、监管和移交等工作。该项目中，诸暨市政府授权诸暨市住建局作为浣东再生水厂PPP项目的实施机构，统筹负责项目实施，包括编制PPP实施方案，会同财政部门完成物有所值评估与财政承受能力论证，设计采购流程、编制采购文件并组织实施项目采购，履行项目的绩效评价、监管管理等。
诸暨市财政局。PPP项目从项目评估论证、明确投入方式、选择合作伙伴、确定运营补贴到提供公共服务，涉及预算管理、政府采购、政府性债务管理以及财政支出绩效评价等财政职能。在该项目评估阶段，诸暨市财政局组织开展项目的物有所值评估和财政承受能力论证，确认该项目采用PPP模式优于传统的政府采购模式，并评估诸暨市财政支付能力，落实财政预算安排;在项目采购阶段，市财政局履行采购监管职责，保障政府采购过程公开透明;在项目谈判阶段，市财政局协助市政府、市住建局、市水务集团完成了项目协议编制与水价的测算，完善调价机制;在项目执行阶段，市财政局根据项目合同和绩效指标履行年度财政支出职责。
诸暨市水务集团。市水务集团作为政府方确定的出资代表，根据诸暨市政府授权，与社会资本北京碧水源科技股份有限公司签署合资协议，共同出资设立项目公司诸暨浣江碧水环境科技有限公司。
(二)强化项目评估论证
按照PPP项目前期工作的各项规定，编制项目实施方案，并根据实施方案开展物有所值评价与财政承受能力论证等工作。
优化项目实施方案。编制PPP项目实施方案，并通过物有所值评价和财政承受能力论证后，报市政府批准实施。诸暨市住建局牵头编制项目实施方案，明确项目风险识别与分配框架、项目运作方式、交易结构、合同体系、项目监管架构、采购方式等内容。
开展物有所值评价。市财政局会同行业主管部门从定性和定量两方面开展物有所值评价工作，判断项目是否适宜采用PPP模式。该项目物有所值评价以定性评价为主，主要评估项目绩效导向、法律与政策环境、风险识别与分配、政府方PPP能力、鼓励创新程度等方面因素。经评估，该项目投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高，法律政策环境稳定，采用PPP模式可以实现更优化的风险分配和效率提升，鼓励社会资本进行技术与管理的创新，同时政府方也具有足够能力实现PPP模式的预期效益，项目通过物有所值定性评估。
开展财政承受能力论证。市财政局会同行业主管部门开展财政承受能力论证工作，评估项目实施对当前及今后年度财政支出的影响，为PPP项目财政管理提供依据。PPP项目的财政支出责任主要包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等。该项目进行了财政承受能力论证，测算了项目的股权投资、运营补贴、风险承担等支出。该项目是诸暨市第一个PPP项目，项目建设期和运营期需要诸暨市政府每年度预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出的比例均未超过10%，项目通过财政承受能力论证。
规范项目采购。对使用财政性资金作为社会资本提供公共服务对价的项目，地方政府应当根据预算法、合同法、政府采购法及其实施条例等法律法规规定，选择项目合作伙伴。政府采购方式包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源采购。项目实施机构应当根据PPP项目的采购需求特点，依法选择适当的采购方式，并按照规定程序确定社会资本。政府采购的相关工作按照《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》(财库〔2015〕215号)等有关规定执行。
1.采购方式。鉴于项目技术要求高、需求紧迫，为加快政府采购程序，根据政府采购法相关法律法规规定和前期市场测试情况，项目采用单一来源采购方式开展政府采购，选择优质合格的社会资本方。
2.采购主体。诸暨市人民政府授权诸暨市住建局作为采购主体，统筹负责政府采购工作，包括设计PPP采购流程、编制采购文件，编制PPP项目协议，组织实施项目采购等。诸暨市住建局委托诸暨市公共资源交易中心为采购代理机构。
3.采购实施。诸暨市编制了采购文件，明确了技术和商务条件，并对社会资本的响应文件进行了评审，经过谈判确定了中选社会资本为北京碧水源科技有限公司。
(三)重视项目执行
该项目于2015年7月完成政府采购流程，确定社会资本方为北京碧水源科技有限公司。诸暨市政府与北京碧水源科技有限公司签订PPP项目合同，并授权市水务集团与北京碧水源科技股份有限公司签署项目合资协议，共同出资成立项目公司——诸暨浣江碧水环境科技有限公司，承担项目具体运营。项目公司组建后，诸暨市政府授权市住建局与项目公司签订特许经营协议。
运作方式。PPP项目运作方式主要包括建设-运营-移交(BOT)、建设-拥有-运营(BOO)、转让-运营-移交(TOT)、改建-运营-移交(ROT)、设计-建设-融资-经营(DBFO)等。具体项目运作方式的选择需根据项目类型、收费定价机制、投资收益水平、融资需求和期满处置等因素确定。该项目属于较为成熟的污水处理行业，为新建项目，采用建设-运营-移交(BOT)模式。
合作年限。长期合作是PPP模式的要素之一，财政部要求PPP示范项目合作年限不少于10年。根据《市政公用事业特许经营管理办法》(建设部令第126号)和行业惯例，该项目合作期限为30年(不包含18个月的建设期)。运营期满后，社会资本方将项目设施无偿移交给政府方。
合作分工。根据合同约定，社会资本的主要责任：(1)依据国家相关的标准和要求，负责该项目全部项目设施的投资、建设、运营及移交;(2)负责利用该项目设施，处理政府方提供的污水并将其处理至双方约定的出水水质;(3)负责维护项目设施，保持良好运行状态直至全部项目设施移交。
政府方承担的主要责任：(1)在可行的范围内，提供相关支持，协助项目公司完成该项目的投资建设、运营及维护;(2)负责项目合作期内的合同监督及行政监督，监督再生水厂的出水水质等主要考核指标;(3)负责项目合作期结束后，接受项目公司移交的全部项目设施。
投融资结构。项目融资由社会资本或项目公司负责。政府可指定相关机构依法参股项目公司，政府方出资比例不超过50%。该项目资金来源包括政府出资，社会资本出资和外部融资。其中项目资本金为14000万元，其中诸暨市通过诸暨水务集团出资4200万元，占比30%;北京碧水源科技有限公司出资9800万元，占比70%。
回报机制。PPP项目回报机制是指项目收入的来源方式，主要包括使用者付费、政府付费和可行性缺口补助等，项目具体的回报机制则是由项目自身的经营属性所决定。使用者付费是指最终由消费用户直接付费购买公共产品和服务，一般适用于可市场化运作，收入能覆盖成本和合理回报的项目;可行性缺口补助，是指使用者付费不足以满足社会资本或项目公司成本回收和合理回报，而由政府以财政补贴、股本投入、优惠贷款和其他优惠政策的形式，给予社会资本或项目公司的经济补助;而政府付费则指政府直接付费购买公共产品和服务。
根据该项目实际情况，项目回报机制采用“使用者付费+可行性缺口补贴”模式。其中使用者付费由诸暨市政府向终端用户收缴，并拨付给项目公司污水处理服务费。可行性缺口补助是在使用者付费无法弥补项目公司的运营成本或使其达到合理利润时，政府方将为项目公司提供的污水处理服务支付补贴，以使社会资本获得合理范围内的投资回报。
付费及调价机制。PPP项目应建立定价调价机制，保障社会资本的合理收益，实现盈利但不暴利。该项目污水处理服务费采用“按日计量、按月支付、按年考核”的方式，水量计量以出水流量计读数为准。在约定的期限内，若再生水厂实际进水水量少于保证水量，按保证水量支付污水处理服务费，其中实际水量部分按照基本单价计算，不足水量部分应扣减可变成本价格计付污水处理服务费;超过保证水量时，按实际处理量支付费用，其中保证水量的部分按照基本单价计算，超过保证水量的部分按照可变成本计算。该项目设计了调价公式对污水处理服务费进行调整，公式包括电费单价、人工成本、药剂费、污泥运输成本和其他直接经营成本等与通货膨胀相关因素。调价公式的启动条件有两类：一种是常规调价，每3年启动一次;另一种是临时调价，主要是针对政府方要求或政策变更导致项目成本发生较大变化。
保证水量。污水处理项目一般会约定保证水量或最低处理水量。保证水量是该污水处理厂最低的平均污水处理量，是保证社会资本权益的重要条款。该项目保底水量设计为正式运营后第一年按设计处理规模的70%，第二年按设计处理规模的80%，第三年按设计处理规模的90%，第四年至特许经营期末按设计处理规模的100%。
明确土地使用权取得方式。PPP项目用地可通过多种方式取得。对符合划拨用地目录的项目，可按划拨方式供地，划拨土地不得改变土地用途。不符合划拨用地目录的项目，可以出让、租赁方式、作价出资或者入股方式取得土地使用权。该项目用地由诸暨市政府通过划拨的方式给予项目公司，在特许经营期内项目公司支付土地综合使用费。
项目的工程建设和设备采购。双方约定，项目公司可依法按规自行组织项目的设备采购、施工承包，并对项目建设进度和工程质量负总责。工程总承包人须具备相关资质，不具备资质的应通过公开招标等方式选择合格施工单位。项目建设期间，政府实施必要的监督和介入。项目建设完成时，由市政府聘请审计机构对工程总造价进行审计。
监管结构。在项目建设期间内，诸暨市住建局通过定期现场监督、不定期检查相结合的方式，对社会资本方是否按照PPP项目协议约定注册成立项目公司，是否按期筹集项目资金，是否按照浙江省、绍兴市或诸暨市有关规定委托工程监理、工程质量(安全)监督，是否按期完成工程建设，工程建设是否达到设计文件标准等内容进行监管。
在运营期内，诸暨市住建局采用日常监管、不定期检查、中期评估等方式，对项目公司是否按PPP协议约定条款正常运营各项目设施，是否存在非合理理由情况下停运部分项目设施，是否及时对项目设施进行维修、养护，是否存在安全隐患并及时消除，项目公司是否存在其他违规经营情况等进行监管。环保、工商、物价、财政、税务等部门，按照职责分工行使对项目公司的行政监管职能，依法履行各项行政审批手续，以保证该项目各项设施依法、安全、有序地运营。
四、项目实施成效
经济效益。该项目预计总投资约5.50亿元。根据测算，经过PPP模式运作，政府每年财政支出责任约为4926万元，若不考虑风险支出，政府方每年的实际财政支出责任仅为2811万元，极大地平滑了诸暨市财政支出压力、改善了财政保障水平和调控能力。同时，社会资本通过投资、建设及运营该项目，能够获得合理的投资收益，拓展了发展空间。
社会效益。项目引入了社会资本先进的处理技术和成熟的运营经验，建成完工并投入运营后，能够将诸暨市的污水处理水平提升至地表Ⅳ类水平，高于国家现行标准，提高了诸暨市污水处理能力。同时，该项目通过采用地埋式的建设方式，不但缓解了项目用地的紧张问题，而且改善了污水厂厂址所在地区的环境。该项目落地实施后，将提高诸暨市在污水处理服务水平，改善居民生活，提高政府的投入产出效率，社会效益显著。
管理效益。该项目采用PPP模式实施，推动了地方政府从“全能型政府”向“服务型政府”转变。政府由过去的管设计、管审批、管建设、管运行维护到现在的把握统筹、监督管理，充分发挥在规划经济社会发展方向的优势，同时把政府不擅长的建设技术、经营管理交由有丰富经验的社会资本，有利于简政放权，构建服务型政府。
